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周宏春:社会资本不要以“跑马圈地”心态参与生态修复项目
2021-11-25 09:10:46 来源:第一财经

国务院办公厅日前印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》(下称《意见》)提出,充分发挥市场在资源配置中的决定作用,更好发挥政府作用,聚焦重点领域,激发市场活力,推动生态保护修复高质量发展,增加优质生态产品供给,维护国家生态安全。

国务院发展研究中心研究员周宏春今天(11日)在接受第一财经记者采访时,就上述《意见》进行了解读。

生态保护修复需全社会共同付出

第一财经:我国的生态保护修复主要涉及哪些领域?这些年,生态保护修复进展如何?存在哪些不足和困难?

周宏春:我国生态保护修复的领域,在《意见》中已有明确规定,包括自然生态系统保护修复、农田生态系统保护修复、城镇生态系统保护修复、矿山生态保护修复、海洋生态保护修复等五类。

生态保护和修复以问题为导向,在《意见》中做了专门的限定,如受损、退化、功能下降的森林、草原、湿地、荒漠、河流、湖泊、沙漠等自然生态系统,生态功能减弱、生物多样减少、开发利用与生态保护矛盾突出的农田生态系统,城镇生态系统连通不畅、生态空间不足等问题,历史遗留矿山存在的突出生态环境问题,以及海洋生境退化、外来物种入侵等问题,符合这些前置条件的生态环境,才是保护和修复的对象。

经过全国上下年来的不懈努力,我国生态保护与修复工作取得明显成效,生态环境质量持续好转,林草植被覆盖度稳步提升,土地沙化、石漠化、水土流失等生态问题得到有效遏制,河湖、湿地、海洋生态得到较大保护和修复,生物多样保护日益加强。

湖北武汉某区正在开展河道清理,恢复自然生态。

具体而言,我国森林覆盖率从本世纪初的16.6%提高到22%左右,全国沙化土地面积年均减少1717方公里,荒漠化土地面积年均减少2491方公里,石漠化面积年均减少16万公顷。一些地区将生态保护与修复规划重点任务纳入地方“十三五”规划纲要和重点专项规划编制清单,并将生态保护与修复相关指标及任务分解落实到各级各部门,确保了规划各项工作有序推进。

一些地区建立跨区域综合执法工作机制。如福建省三明市在原生态环境综合执法大队的基础上,集中了水利、国土、环保、林业、矿业、安监等部门在生态管理领域的行政处罚权,成立了生态综合执法局,全面履行生态环境监督检查职能,起到了“生态警察”的作用。自然资源部也公布过生态保护和修复的十多个典型案例。

但同时,生态保护和修复也存在一些问题,部分生态问题没有得到根本解决,湿地生态系统退化趋势尚未扭转,森林资源质量总体还不高,草原生态总体恶化局面尚未根本扭转,农田开发过度、耕地质量退化、海洋生态风险源多等问题仍然突出。保护和修改这些受损的自然生态系统,需要大量资金投入,需要全社会的共同付出。

强调社会资本参与有三方面原因

第一财经:《意见》为何特别强调鼓励和支持社会资本参与?与以往主要靠政府财政投入相比,社会资本参与生态保护修复有何益处?

周宏春:《意见》指出,鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程,围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动,对区域生态保护修复进行全生命周期运营管护。

可以进行保护和修复的生态环境,还包括以政府支出责任为主(包括责任人灭失、自然灾害造成等)的生态保护修复,有明确责任人的生态保护修复,由这些责任人依法履行修复义务,并承担相应的修复或赔偿责任。

强调社会资本的参与有以下几方面的原因:一是社会资本相对充裕;二是社会资本的行为主体直接参与保护和修复是国际经验,资金的利用效率高;三是可以发挥社会行为主体的保护和修改技术。

从以往成功的经验来看,社会资本在生态保护修复中可以通过以下方式获得收益:

采取“生态保护修复+产业导入”方式,利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业;对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统,申请核证碳汇增量并进行交易;

通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。可以发展的产业主要包括投入循环农(林)业、生态旅游、休闲康养、自然教育、清洁能源及水资源利用、海洋生态牧场等;发展经济林产业和草、沙、竹、油茶、生物质能源等特色产业;参与河道保护和治理,在水资源利用等产业中依法优先享有权益;

此外,还包括参与外来入侵物种防治、生物遗传资源可持续利用,推广应用高效诱捕、生物天敌等实用技术;开展产品认证、生态标识、品牌建设等工作。此外,还可以享受相关的税收减免政策优惠和金融扶持。

关键是权益、责任、罚则是否明确

第一财经:社会资本参与生态保护修复的参与机制、参与方式、参与程序该如何设计?

周宏春:社会资本参与生态环境保护和修复的参与方式,主要有三种:即自主投资模式。可以单独或以联合体、产业联盟等形式出资开展生态保护修复;与政府合作模式。可按市场化原则设立基金投资生态保护修复项目;公益参与模式。公益组织、个人等可以与政府及其部门合作,参与生态保护修复,共建生态文明。

对于政府合作的模式,还可以细分为多种情景,如对有稳定经营收入的项目,可以是政府和社会资本合作(PPP)模式,地方政府可按规定通过投资补助、运营补贴、资本金注入等方式支持社会资本获得合理回报。

社会资本参与生态环境保护和修复的程序,《意见》也明确规定,一般为设立项目、制定方案、公开竞标、保护修复产品市场化交易。设立项目要依据各级国土空间规划、生态保护修复规划等规划和有关标准要求,确定任务和重点项目。方案要在广泛征求社会意见的基础上合理确定,明确目标或核心指标、自然资源(其中矿产资源仅限于因项目需要采挖的只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土)资产配置及后续产业发展要求等。

通过竞争方式确定生态保护修复主体暨自然资源资产使用权人,并签订生态保护修复协议和土地出让合同等自然资源资产配置协议,明确修复要求、各方权利义务和违约责任。建立自然资源资产与生态保护修复产品的交易渠道,依托公共资源交易台体系,规范开展市场化交易。

第一财经:社会资本参与生态保护修复,关键是如何保障社会资本的收益和权益?从以往成功的案例和模式上看,你认为需要什么样的配套政策?

周宏春:从以往经验看,保障社会资本的收益和权益,关键并不在于有多少配套政策,而在于制定的生态环境保护修复方案是否能得到执行,相关权益、责任、罚则等是否明确,以及地方政府以往项目的执行情况。

从这个意义上说,选择项目所在地、是否属于国家或地方相关规划中的重点、地方政府的财政能力等,决定了项目是否能够得到实施,以及社会资本的收益和权益能够得到保证。

功夫要花在项目实施之前

第一财经:社会资本参与生态保护修复,相应的财税和金融支持也十分必要。你对此有何建议?

周宏春:《意见》已经明确了产权激励、资源利用、财税支持和金融扶持等方面的政策。

要使这些政策得到切实执行,在制定生态环境保护修复的方案中,必须列出符合国家的那些可以享受的优惠政策。项目的前期投入应当有地方政府的权益(PPP模式可以看作是政府入股)。项目承担主体的资质必须符合各项规定,以便能够获得国家在生态文明建设方面的相应支持。

另外,融资模式要创新,以生态环境保护修复作为质押,申请绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等绿色金融的支持,尤其是可以探索发行绿色债券的方式融集必要的资金。

第一财经:我询问过几位商界人士,他们对参与生态保护修复有兴趣,但也有担心,担心投进去出不来,担心投资“打水漂”,担心权益得不到保障。你对此有何建议?

周宏春:保障社会资本的权益和收益,而不能“打水漂”,建议如下:

选择好项目,不要以“跑马圈地”的心态参与生态保护修复项目,也就是“功夫花在项目实施之前”。要认真研究项目所在地的问题是什么(问题导向)、解决了问题之后能产生什么效益,这是社会资本参与能够获得收益或权益的关键之所在。

坚定目标导向,特别要重视修复项目的投入产出分析。如修复的地方可以作为旅游胜地,就需要分析游客来自什么地方,可能的流量,需要的配套设施;建议不要将旅游地产作为主要受益来源。根据我个人的了解,以往将保护修复地作为旅游目的地的,特别是想通过旅游地产快速收回投资的,往往均没有达到预期目的。

在项目实施方案中明确参与各方的收益、责任和罚则。特别是要了解参与地方政府的以往实践、诚信情况、财政衡情况。如果地方没有财政能力参与生态环境保护修复的能力,就应当尽量避免在那些地方选择并实施项目。

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